Mutatis Mutandis

Giudizio di legittimita’ costituzionale in via incidentale. Volontariato – Contributi per l’acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per attivita’ sanitarie e di beni strumentali – Riserva alle organizzazioni di volontariato (ODV) – Esclusione degli altri enti del Terzo settore (ETS) –

. 72 SENTENZA 23 febbraio – 15 marzo 2022

Giudizio di legittimita’ costituzionale in via incidentale. Volontariato – Contributi per l’acquisto di autoambulanze, di autoveicoli per attivita’ sanitarie e di beni strumentali – Riserva alle organizzazioni di volontariato (ODV) – Esclusione degli altri enti del Terzo settore (ETS) – Denunciata violazione dei principi e criteri di delegazione, nonche’ dei principi di ragionevolezza ed eguaglianza – Non fondatezza delle questioni – Auspicio per intervento legislativo che renda meno rigida la differenza tra ODV e ETS. – Decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, art. 76. – Costituzione, artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e 118, quarto comma. (T-220072) (GU 1a Serie Speciale – Corte Costituzionale n.11 del 16-3-2022)

Ci troviamo qui di fronte ad affrontare una questione di giustizia che ancora oggi non trova applicazione nella normativa italiana. Parliamo del contributo statale all’acquisto delle autoambulanze  fosse circoscritto soltanto alle ODV. (Organizzazioni di Volontariato). Qui il Giudice supremo non prende posizione, ma AUSPICA un intervento legislativo finalizzato a non discriminare tutti gli Enti del Terzo Settore che condividono l’esigenza di dotarsi di mezzi di trasporto di persone a carattere volontario al di là della propria denominazione. Speriamo! (Dott. Pierfrancesco Salerno)

tuttavia, questa Corte non puo’ non segnalare al legislatore che anche altri ETS si trovano o si possono trovare in  una  condizione  ragionevolmente  assimilabile  a quella delle ODV. In particolare, cio’ vale per  le  associazioni  di promozione sociale che, in forza dell’art. 35, comma  1,  cod.  terzo settore,  condividono  il   medesimo   requisito   della   necessaria prevalenza dell’operare volontario delle persone associate

ha pronunciato la seguente

                              SENTENZA

    nel giudizio di  legittimita’  costituzionale  dell’art.  76  del

decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, recante «Codice del  Terzo

settore, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge  6

giugno 2016, n. 106», promosso dal Consiglio di Stato, sezione terza,

nel procedimento vertente tra  la  Fondazione  Catis,  fondazione  di

partecipazione sociale onlus, e  il  Ministero  del  lavoro  e  delle

politiche sociali  e  altri,  con  ordinanza  del  9  novembre  2020,

iscritta al n. 69 del registro  ordinanze  2021  e  pubblicata  nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica  n.  21,  prima  serie  speciale,

dell’anno 2021.

    Visti l’atto di  costituzione  della  Fondazione  Catis,  nonche’

l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

    udito nell’udienza pubblica  del  23  febbraio  2022  il  Giudice

relatore Luca Antonini;

    uditi  l’avvocato  Renzo  Cuonzo  per  la  Fondazione   Catis   e

l’avvocato  dello  Stato  Pietro  Garofoli  per  il  Presidente   del

Consiglio dei ministri;

    deliberato nella camera di consiglio del 23 febbraio 2022.

                          Ritenuto in fatto

    1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020 (reg. ord. n. 69 del 2021),

il Consiglio di Stato,  sezione  terza,  ha  sollevato  questioni  di

legittimita’ costituzionale dell’art. 76 del  decreto  legislativo  3

luglio 2017, n. 117, recante  «Codice  del  Terzo  settore,  a  norma

dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno  2016,  n.

106», in riferimento complessivamente agli artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e

118, quarto comma, della Costituzione, nella  parte  in  cui  riserva

alle  organizzazioni  di  volontariato  (d’ora  in  avanti:  ODV)   i

contributi  per  l’acquisto  di  autoambulanze,  di  autoveicoli  per

attivita’ sanitarie e di beni strumentali, escludendo gli altri  enti

del Terzo settore  (d’ora  in  avanti:  ETS)  svolgenti  le  medesime

attivita’ di interesse generale.

    Riferisce il rimettente che nel  giudizio  a  quo  la  Fondazione

Catis, organizzazione non lucrativa di utilita’ sociale  (onlus),  ha

impugnato il decreto del  Ministero  del  lavoro  e  delle  politiche

sociali 16 novembre 2017 (Modalita’ per l’attuazione  del  contributo

per l’acquisto di autoambulanze, autoveicoli per attivita’  sanitarie

e beni strumentali da parte di organizzazioni di volontariato) e  gli

atti del procedimento di erogazione del contributo  per  l’annualita’

2017 – le linee guida per la presentazione delle domande  e  la  nota

recante  «Questioni  di  diritto  transitorio.  Prime   indicazioni»,

adottate  con  provvedimenti  del  direttore  generale   del   citato

Ministero,  rispettivamente  del  22  e  del  29  dicembre   2017   –

lamentandone l’effetto escludente, per la  stessa  ricorrente,  dalla

possibilita’ di accedere al beneficio economico.

    Aggiunge poi che il Tribunale amministrativo regionale del  Lazio

ha accolto il ricorso limitatamente alla  preclusione  al  contributo

per gli acquisti effettuati nell’anno  2017,  prima  dell’entrata  in

vigore del codice del Terzo  settore,  rilevando  che  la  disciplina

ratione temporis applicabile consentiva l’accesso ai  benefici  anche

alle onlus; invece, quanto alle ulteriori doglianze riferite al  d.m.

16 novembre 2017, il giudice  di  primo  grado  ha  ritenuto  che  il

sopravvenuto  art.  76  cod.  terzo  settore,  pur  restringendo   il

contributo  alle  sole  ODV,  non   contrasterebbe   con   le   norme

costituzionali  indicate  dalla  ricorrente,   con   cio’   valutando

manifestamente infondate le  prospettate  questioni  di  legittimita’

costituzionale. Con  l’appello  principale  la  Fondazione  Catis  ha

pertanto riproposto queste specifiche censure, chiedendo  la  riforma

in  parte  qua  della  sentenza  del  TAR,  mentre  l’amministrazione

resistente, con appello incidentale,  ha  contestato  la  motivazione

dell’accoglimento parziale.

    1.1.- Ad avviso del rimettente, il thema decidendum del  giudizio

innanzi a se’  si  concentrerebbe  sulle  questioni  di  legittimita’

costituzionale prospettate dall’appellante principale, che  avrebbero

«carattere prioritario» rispetto a quella, pure dalla stessa dedotta,

di  illegittimita’  comunitaria  con   riferimento   alla   possibile

incidenza  della  normativa  nazionale   sui   principi   di   libera

concorrenza.

    Le prime sarebbero rilevanti sia «poiche’ la norma sospettata  di

illegittimita’   costituzionale   rappresent[erebbe]   l’unica   base

giuridica dei provvedimenti  censurati»,  sia  perche’,  in  caso  di

fondatezza   delle   stesse,   l’appello   incidentale   diventerebbe

inammissibile o improcedibile «per difetto di interesse».

    1.2.- Quanto alla  non  manifesta  infondatezza  delle  questioni

sollevate, l’ordinanza ricostruisce il  quadro  normativo  pertinente

ricordando che, prima dell’adozione del cod.  terzo  settore,  alcuni

tipi di enti – tra essi, le organizzazioni  di  volontariato  di  cui

alla legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul  volontariato)  –

erano destinatari di una specifica disciplina organica e che  con  il

decreto  legislativo  4  dicembre  1997,  n.  460   (Riordino   della

disciplina  tributaria   degli   enti   non   commerciali   e   delle

organizzazioni  non  lucrative  di  utilita’  sociale)  erano   stati

regolati soltanto aspetti peculiari, quali  il  trattamento  fiscale.

Richiama poi l’art. 96, comma 1, della legge 21 novembre 2000, n. 342

(Misure in materia fiscale), che  ha  introdotto  un  contributo  per

l’acquisto di ambulanze  riconosciuto  tanto  in  favore  delle  ODV,

quanto delle onlus.

    Tale disposizione, insieme alle altre che prevedevano  misure  di

sostegno  finanziario,  sarebbe  stata  abrogata   dalla   disciplina

introdotta dal cod. terzo settore, volta a razionalizzare  e  rendere

trasparente l’insieme dei vantaggi economici attribuiti agli ETS.

    In particolare, l’art. 73 del citato codice ha disposto, al comma

1,  a  decorrere  dall’anno  2017,  il  trasferimento  delle  risorse

finanziarie del Fondo nazionale per le politiche  sociali,  destinate

alla copertura degli oneri relativi agli  interventi  in  materia  di

Terzo  settore  di  competenza  del  Ministero  del  lavoro  e  delle

politiche sociali – tra i quali quelli di cui al richiamato art.  96,

comma 1 – «per le medesime finalita’,  su  un  apposito  capitolo  di

spesa iscritto nello stato  di  previsione»  di  tale  Ministero.  Al

successivo comma 2 ha rimesso a uno o piu’ atti  di  indirizzo  della

citata amministrazione di determinare annualmente, «nei limiti  delle

risorse complessivamente disponibili, gli obiettivi generali, le aree

prioritarie di intervento, le linee di attivita’  finanziabili  e  la

destinazione delle  risorse  di  cui  al  comma  1  per  le  seguenti

finalita’:

    a) sostegno alle attivita’ delle organizzazioni di volontariato;

    b) sostegno  alle  attivita’  delle  associazioni  di  promozione

sociale;

    c) contributi per l’acquisto di  autoambulanze,  autoveicoli  per

attivita’ sanitarie e beni strumentali».

    Il censurato art. 76, inoltre, dispone che:

    «1. Le risorse di cui all’articolo 73, comma 2, lettera c),  sono

destinate  a  sostenere  l’attivita’  di  interesse  generale   delle

organizzazioni di volontariato attraverso l’erogazione di  contributi

per  l’acquisto,  da  parte   delle   medesime,   di   autoambulanze,

autoveicoli per attivita’ sanitarie e di beni strumentali, utilizzati

direttamente ed esclusivamente per attivita’ di  interesse  generale,

che per le loro caratteristiche  non  sono  suscettibili  di  diverse

utilizzazioni senza radicali trasformazioni, nonche’ per la donazione

dei  beni  ivi  indicati  nei  confronti  delle  strutture  sanitarie

pubbliche da parte  delle  organizzazioni  di  volontariato  e  delle

fondazioni.

    2. Per l’acquisto di autoambulanze e di beni mobili  iscritti  in

pubblici registri destinati ad attivita’  antincendio  da  parte  dei

vigili del fuoco volontari, in alternativa a quanto disposto al comma

1, le organizzazioni di volontariato possono conseguire  il  predetto

contributo nella misura corrispondente all’aliquota  IVA  del  prezzo

complessivo  di  acquisto,  mediante  corrispondente  riduzione   del

medesimo prezzo praticata dal venditore.  Il  venditore  recupera  le

somme corrispondenti alla riduzione praticata mediante compensazione,

ai sensi dell’articolo 17 del decreto legislativo 9 luglio  1997,  n.

241.

    3. Per le  organizzazioni  di  volontariato  aderenti  alle  reti

associative  di  cui  all’articolo  41,  comma  2,  la  richiesta   e

l’erogazione dei contributi di cui al comma 1 deve  avvenire  per  il

tramite delle reti medesime.

    4. Con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche  sociali

sono stabilite le modalita’ per l’attuazione  delle  disposizioni  di

cui al presente articolo».

    Alla luce dell’inequivoco  testo  dell’art.  76,  l’ordinanza  di

rimessione conclude che il beneficio economico ivi  previsto  sarebbe

«riservato esclusivamente alle organizzazioni di volontariato  e  non

si [potrebbe] estendere ad altri  enti  del  Terzo  settore,  nemmeno

attraverso  un’interpretazione  costituzionalmente  orientata»;  alle

fondazioni, e non agli altri ETS, il contributo spetterebbe  soltanto

nella limitata ipotesi considerata nell’ultima parte del comma 1.

    1.2.1.- Cio’ premesso, il giudice a  quo  osserva  che,  se  alla

valutazione politica del legislatore spetta  individuare  i  soggetti

ritenuti   meritevoli   di   determinate   provvidenze    economiche,

l’esercizio di tale funzione non potrebbe oltrepassare i limiti della

ragionevolezza   e   della   proporzionalita’.   L’art.    3    Cost.

richiederebbe,  infatti,  di  verificare  la  correlazione   tra   la

delimitazione  soggettiva  dei   destinatari   di   una   provvidenza

patrimoniale e  la  sua  connotazione  oggettiva  (e’  richiamata  la

sentenza di questa Corte n. 44 del 2020); pertanto, il  principio  di

non discriminazione sarebbe rispettato solo qualora esista una «causa

normativa» della  differenziazione,  che  sia  «giustificata  da  una

ragionevole  correlazione  tra  la  condizione  cui  e’   subordinata

l’attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti  che  ne

condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio».

    Ad  avviso  del  rimettente,   la   innovativa   differenziazione

introdotta dall’art. 76 cod. terzo settore tra le  ODV  e  le  onlus,

oltre ad alterare in maniera sostanziale la precedente disciplina  in

materia, non potrebbe essere ritenuta ragionevole sulla base dei  due

profili distintivi invece ravvisati dall’appellata sentenza  del  TAR

Lazio.

    Il  primo  sarebbe  relativo  al  diverso  rilievo   del   lavoro

dipendente nell’una e nell’altra categoria potendo, da  un  lato,  le

ODV assumere lavoratori dipendenti,  ma  senza  «superare  il  numero

complessivo dei volontari», e,  dall’altro,  gli  enti  aventi  forma

diversa «avvalersi di volontari», ma senza  eccedere  il  numero  dei

dipendenti.

    Al riguardo, il  Consiglio  di  Stato  rileva  anzitutto  che  la

presenza di lavoratori dipendenti in entrambi i tipi di enti  non  si

porrebbe in termini di alternativita’ e di contrapposizione  poiche’,

invece, la relativa disciplina evidenzierebbe il forte  avvicinamento

tra tali enti, tanto da darsi in concreto il caso «di ODV e ONLUS con

l’identica struttura organizzativa  costituita  da  meta’  lavoratori

dipendenti e meta’ operatori volontari».

    Inoltre,   sebbene   la   presenza   di   lavoratori   dipendenti

nell’organizzazione   dell’ente   possa   giustificare    «discipline

differenziate riferite a quello specifico aspetto (quali agevolazioni

previdenziali, assicurative, retributive)», essa  «appar[irebbe]  del

tutto  neutrale  rispetto  all’acquisto  di  beni  strumentali   allo

svolgimento dell’attivita’ di utilita’ sociale dell’ente».

    Anche il secondo argomento svolto dal TAR Lazio –  relativo  alla

previsione   di   interventi   dell’autorita’   amministrativa    sul

funzionamento  interno  delle  fondazioni,  indice  del  «particolare

regime giuridico» per esse previsto  –  non  sarebbe  persuasivo.  Ad

avviso del rimettente, per un verso, esso non varrebbe per gli  altri

ETS parimenti esclusi dall’art. 76  cod.  terzo  settore;  per  altro

verso, sfuggirebbe la connessione tra il regime dei controlli e della

vigilanza cui  sono  sottoposte  le  fondazioni  e  l’esclusione  dal

beneficio per l’acquisto di ambulanze.

    1.2.2.- Il Consiglio di Stato richiama inoltre  due  pronunce  di

questa Corte aventi ad oggetto disposizioni regionali in tema di ETS.

    Con  la  sentenza  n.  277  del  2019  sarebbe  stata  dichiarata

l’illegittimita’  costituzionale  di  una  previsione  regionale  che

limitava alle sole ODV la legittimazione a essere parti di accordi di

collaborazione  con  enti  pubblici  e  la  facolta’  di   concorrere

all’erogazione  di  servizi  in  materia  di  tutela  degli  animali,

ravvisandovi una discriminazione degli altri ETS  non  giustificabile

sullo status giuridico di dette organizzazioni.

    Nella successiva sentenza n. 27 del 2020,  questa  Corte  avrebbe

escluso il contrasto con l’art. 3 Cost. di una  norma  regionale  che

delimita i soggetti destinatari di specifici  contributi  riferendosi

alle associazioni iscritte nel registro regionale del volontariato  o

in quello della promozione sociale, affermando che tra i  destinatari

della stessa sarebbero ricomprese anche le associazioni iscritte  nel

registro  nazionale,  dotate  di  articolazioni  locali   o   circoli

affiliati nel territorio regionale; la delimitazione territoriale non

sarebbe pertanto irragionevole, in quanto valorizzerebbe la specifica

esperienza maturata nel contesto locale di riferimento.

    Conclude il rimettente rilevando che nel caso in  esame,  invece,

non sarebbe possibile estendere in via interpretativa la  platea  dei

destinatari, ne’ emergerebbero «specifiche ragioni che  giustifichino

la  preferenza  accordata  dal  legislatore  statale  a   determinate

categorie di enti».

    1.2.3.- Gli argomenti esposti sostanzierebbero la violazione  dei

principi di ragionevolezza ed eguaglianza di cui all’art. 3 Cost.

    Inoltre, poiche’ la norma censurata incentiverebbe  gli  acquisti

di strumenti per l’attivita’  economica  correlata  al  perseguimento

delle finalita’ di utilita’ sociale degli ETS in ambito sanitario, il

predetto parametro andrebbe «integrato con il sintetico richiamo agli

articoli 2 (nella  parte  in  cui  tutela  i  diritti  della  persona

nell’ambito delle formazioni sociali), 4 (nella parte in cui protegge

il lavoro), 9 (per la promozione della ricerca tecnica), 18  (per  la

garanzia dell’associazionismo, in qualsiasi forma giuridica)  e  118,

comma quarto (per  l’affermazione  del  principio  di  sussidiarieta’

orizzontale)» Cost.; l’art. 76 cod. terzo settore  violerebbe  dunque

anche tali parametri costituzionali.

    1.2.4.- Con una ulteriore censura,  il  rimettente  Consiglio  di

Stato ritiene che l’art. 76 cod. terzo settore  non  rispetterebbe  i

criteri di delega contenuti nella legge 6 giugno 2016, n. 106 (Delega

al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa  sociale  e

per la disciplina del servizio  civile  universale),  in  particolare

negli artt. 1, comma 2, lettera b), e 4, comma  1,  lettera  b);  per

l’effetto, sarebbe violato l’art. 76 Cost.

    La  seconda  delle  richiamate  previsioni  della  legge   delega

richiederebbe infatti  di  «individuare  le  attivita’  di  interesse

generale che caratterizzano  gli  enti  del  Terzo  settore,  il  cui

svolgimento, in coerenza con le previsioni  statutarie  e  attraverso

modalita’ che prevedano le piu’ ampie condizioni di accesso da  parte

dei soggetti beneficiari, costituisce requisito  per  l’accesso  alle

agevolazioni previste  dalla  normativa  e  che  sono  soggette  alle

verifiche di cui alla lettera i)».

    Il rimettente evidenzia che il citato criterio  non  ammetterebbe

«differenziazioni   collegate   alla   diversa   natura    soggettiva

dell’ente», invece introdotte dal censurato art. 76.

    Aggiunge poi che, alla luce del richiamo da parte dello specifico

criterio di delega alla legislazione previgente, fra cui il d.lgs. n.

460 del 1997,  «che  prevedeva  le  agevolazioni  per  l’acquisto  di

autoambulanze anche in favore delle ONLUS», il legislatore  delegato,

nel riordinare e razionalizzare i benefici economici gia’  esistenti,

«non avrebbe potuto prevedere la radicale e generalizzata  esclusione

dal contributo di intere categorie di enti quali le ONLUS».

    Anche sotto  questo  secondo  profilo  sussisterebbe  quindi  una

violazione dell’evocato art. 76 Cost.

    2.- E’ intervenuto in giudizio il Presidente  del  Consiglio  dei

ministri,  rappresentato  e  difeso  dall’Avvocatura  generale  dello

Stato, che ha chiesto di  dichiarare  inammissibili  e  comunque  non

fondate le questioni sollevate.

    2.1.- Sarebbero anzitutto  inammissibili  le  questioni  riferite

«agli articoli  2,  4,  9  e  118  Cost.  per  assoluta  mancanza  di

motivazione».

    2.2.- Andrebbe invece ritenuta non fondata la questione sollevata

in riferimento all’art. 3 Cost., «in quanto  il  diverso  trattamento

riservato  dal  legislatore  alle   ODV   appar[irebbe]   del   tutto

giustificato, e pertanto non discriminatorio, in  considerazione  del

peculiare regime giuridico delle stesse».

    Ad avviso dell’Avvocatura generale, nell’attivita’ di riordino  e

revisione  organica  della  materia  realizzata  con  il  cod.  terzo

settore, il legislatore avrebbe  introdotto  disposizioni  comuni  ai

vari ETS e, nello stesso tempo, avrebbe voluto  «salvaguardare  anche

le particolari specificita’ di ognuno prevedendo interventi  a  volte

diversificati», ivi inclusi quelli di sostegno finanziario. In questo

contesto si giustificherebbero le disposizioni del citato codice  che

mantengono dei benefici nei confronti di alcune  categorie  di  enti,

quali le ODV e le associazioni di  promozione  sociale,  «in  ragione

della  loro  struttura  e  soprattutto  della  prevalente  componente

volontaristica che li caratterizza».

    Le ODV, infatti, si distinguerebbero  dagli  altri  ETS  per  due

tratti peculiari: in primo  luogo,  le  modalita’  del  perseguimento

delle finalita’ civiche, solidaristiche e di  utilita’  sociale  che,

per esse, avverrebbe  attraverso  l’erogazione  gratuita  di  beni  e

servizi, a fronte della quale potrebbero «ricevere esclusivamente  il

rimborso delle spese  effettivamente  sostenute  e  documentate»;  in

secondo luogo, la prevalenza,  nello  svolgimento  dell’attivita’  di

interesse generale che costituisce l’oggetto sociale dell’ente, delle

prestazioni dei volontari associati all’organizzazione medesima.

    Pertanto, insieme ad altre disposizioni  –  sono  richiamati  gli

artt. 56, comma 1, 72 e da 83 a 86 cod.  terzo  settore  –  anche  il

censurato art. 76 si inserirebbe nel  particolare  regime  descritto,

«non per creare disparita’ di  trattamento  nei  confronti  dei  vari

soggetti appartenenti agli enti del terzo settore ma per  riconoscere

le peculiarita’ degli stessi nell’ambito di norme  generali  comuni».

Infatti,  a  differenziare  le  ODV   anche   rispetto   alle   altre

associazioni senza scopo  di  lucro  varrebbe  l’esclusiva  finalita’

solidaristica e  la  gratuita’  delle  prestazioni  volontarie  degli

associati.

    Nella specie si sarebbe «completamente al di fuori di un  mercato

di tipo economico governato  dalle  norme  sulla  concorrenza»  e  di

conseguenza i  contributi  sarebbero  concessi  per  acquistare  beni

necessari all’esercizio di attivita’  di  utilita’  sociale,  per  lo

svolgimento delle quali le ODV potrebbero ricevere esclusivamente  il

rimborso delle spese effettivamente  sostenute  e  documentate,  «con

esclusione,  pertanto,  di  qualsiasi  attribuzione   a   titolo   di

maggiorazione,  mark   up,   ricarico   o   simili».   Tale   profilo

costituirebbe, ad avviso dell’Avvocatura, un  significativo  elemento

di esclusione delle  cooperative  sociali  dal  novero  dei  soggetti

considerati dall’art. 76 cod. terzo  settore,  poiche’,  collocandosi

esse  sul  mercato,  l’eventuale  accesso  al  contributo  in  parola

«potrebbe avere un effetto  distorsivo  sui  principi  comunitari  di

tutela della concorrenza».

    D’altro canto, le «premialita’ riconosciute» alle  ODV  avrebbero

come «contraltare l’osservanza di regole  particolarmente  stringenti

riferite  alla  composizione  della  base  associativa-sociale,  agli

organi sociali, e alle modalita’ di impiego  delle  risorse  umane  e

finanziarie».

    Considerando il profilo del rapporto tra dipendenti e  volontari,

la difesa statale osserva che se tutti gli ETS possono  avvalersi  di

volontari, solo nelle ODV tale apporto sarebbe cosi’ qualificante  da

dovere essere prevalente, come  richiesto  dall’art.  32  cod.  terzo

settore, e che, in forza del successivo art. 33, comma 1, «[i]n  ogni

caso, il numero dei  lavoratori  impiegati  nell’attivita’  non  puo’

essere superiore al cinquanta per cento del numero dei volontari».

    Ulteriori limiti,  propri  delle  sole  ODV,  riguarderebbero  la

gratuita’ delle cariche sociali – ai sensi  dell’art.  34,  comma  2,

cod. terzo settore, ad  eccezione  degli  organi  di  controllo  –  e

l’acquisizione delle risorse finanziarie, potendo esse  ricevere  per

le  attivita’  di  interesse  generale  prestate  esclusivamente   il

rimborso delle spese effettivamente  sostenute  e  documentate,  come

previsto dall’art. 33, comma 3, cod. terzo settore.

    In conclusione, anche  richiamando  una  pronuncia  dello  stesso

Consiglio di Stato su una questione simile (sezione  terza,  sentenza

17 febbraio 2020, n. 1208), l’Avvocatura esclude che l’art.  76  cod.

terzo settore abbia un  contenuto  irragionevole  o  discriminatorio,

poiche’  il  legislatore  non   avrebbe   introdotto   ingiustificate

disparita’ di trattamento tra enti operanti nel  medesimo  ambito  di

utilita’ sociale ma, al contrario, promuoverebbe e  sosterrebbe  «una

categoria giuridica che per struttura e componente volontaristica  e’

unica nel panorama degli enti del Terzo settore». In  altri  termini,

la delimitazione soggettiva prevista dal citato art. 76  assolverebbe

a una «funzione compensativa dei vincoli prescritti per le ODV»;  non

sarebbero pertanto conferenti i richiami del giudice a quo  alle  due

sentenze di questa Corte.

    2.3.- Infine, la difesa statale  ritiene  non  fondata  anche  la

censura mossa in riferimento  all’art.  76  Cost.,  alla  luce  della

giurisprudenza costituzionale che identificherebbe il contenuto della

delega tenendo conto del complesso contesto normativo  nel  quale  si

inseriscono la legge delega e i relativi principi.

    Al riguardo, segnala che la stessa legge delega n. 106  del  2016

includerebbe previsioni di favore a tutela della  specificita’  delle

ODV: da un lato, l’art. 5, comma 1, lettera  a),  che,  nel  contesto

dell’armonizzazione e coordinamento delle diverse discipline  vigenti

in materia di volontariato e di promozione  sociale,  chiederebbe  di

«riconosce[re] e favor[ire], all’interno del Terzo settore, le tutele

dello status di volontario e la specificita’ delle organizzazioni  di

volontariato di cui alla legge 11 agosto 1991, n. 266,  e  di  quelle

operanti nella protezione civile». Dall’altro,  l’art.  9,  comma  1,

lettera m), che  farebbe  salve  «le  condizioni  di  maggior  favore

relative alle organizzazioni di volontariato».

    3.- Si e’ costituita in giudizio la Fondazione  Catis,  chiedendo

di dichiarare l’illegittimita’ costituzionale della norma  censurata,

negli stessi termini di cui all’ordinanza di rimessione.

    La parte premette di essere  una  fondazione  di  partecipazione,

senza scopo di lucro,  e  di  operare  negli  ambiti  della  pubblica

assistenza  sanitaria,  dell’emergenza   extraospedaliera   e   della

mobilita’ di infermi, svolgendo da anni il servizio di  soccorso  con

autoambulanze; a tale  titolo  ha  sempre  richiesto  e  ottenuto  il

contributo previsto dall’art. 96, comma 1, della  legge  n.  342  del

2000 per l’acquisto di tali mezzi. A seguito dell’entrata  in  vigore

dell’art. 76 cod. terzo settore  e  dell’adozione  sia  del  d.m.  16

novembre  2017,  sia  dei  successivi  provvedimenti  attuativi,   ha

introdotto il giudizio innanzi  al  TAR  Lazio  e  poi  appellato  la

sentenza che ha rigettato in parte il ricorso.

    Ad avviso della Fondazione Catis, la norma censurata,  escludendo

dall’accesso al contributo tutte le onlus, ossia  organizzazioni  che

pure opererebbero su sostanziale base volontaria e senza finalita’ di

lucro, avrebbe ingiustificatamente vanificato il principio alla  base

della previgente normativa, che lo destinava  invece,  a  prescindere

dalla forma giuridica utilizzata, a tutti i soggetti che  svolgessero

la propria attivita’ a titolo gratuito e per  finalita’  di  utilita’

generale. Alla luce di tale denominatore comune di tutti  i  soggetti

riconducibili al Terzo settore, la riserva dei contributi  alle  sole

ODV  violerebbe  l’art.  3  Cost.,  tanto  piu’  «perche’  del  tutto

immotivata, e correlata solo alla formale distinzione tra Enti».

    Il censurato art. 76 contrasterebbe  anche  con  la  ratio  e  la

finalita’  complessiva  della  riforma,  volta  ad   armonizzare   la

disciplina di tutti i soggetti operanti nel Terzo  settore.  Infatti,

mentre l’art. 4 cod. terzo settore, riconducendo  «sotto  la  nozione

unificante» di ETS una  serie  di  soggetti,  avrebbe  «evidentemente

quanto indiscutibilmente voluto equipararne lo status giuridico»,  la

norma censurata avrebbe ritenuto «esattamente il contrario» in ordine

alla legittimazione a richiedere il contributo in esame.

    Sarebbe percio’ «a dir poco singolare» che, mentre nel previgente

variegato sistema il contributo  veniva  erogato  anche  alle  onlus,

oggi, nonostante l’ottica «della massima armonizzazione» tra gli ETS,

sia stata introdotta una differenziazione in precedenza inesistente.

    4.- Con ordinanza n. 14 del  2022,  questa  Corte  ha  dichiarato

l’inammissibilita’  dell’intervento  spiegato   da   dieci   comitati

dell’Associazione della Croce Rossa Italiana.

    5.- Con decreto del Presidente  del  17  gennaio  2022  e’  stata

ammessa l’opinione scritta presentata dall’Associazione  della  Croce

Rossa Italiana, ai sensi dell’art. 4-ter delle Norme integrative  per

i  giudizi  davanti  alla  Corte  costituzionale,  ratione   temporis

applicabile.

    L’amicus curiae ritiene che la questione sollevata in riferimento

all’art. 3 Cost. sia «frutto di una  concezione  del  tutto  astratta

degli Enti di Terzo Settore della cui comparazione si  tratta»,  alla

luce del «divario non colmabile» che intercorrerebbe tra le ODV e gli

altri ETS, quanto ai modi concreti di operare.  I  secondi,  infatti,

quando  non  organizzati  su  base  volontaristica,  ben   potrebbero

remunerare secondo criteri imprenditoriali tanto il personale, quanto

i mezzi materiali impiegati, laddove, invece,  l’art.  33,  comma  3,

cod. terzo settore imporrebbe alle ODV di ricevere,  per  l’attivita’

prestata, «soltanto il rimborso delle spese effettivamente  sostenute

e documentate».

    Tale «differenza di  regime  giuridico  dal  carattere  decisivo»

sarebbe stata trascurata dal  rimettente,  che  avrebbe  operato  una

equiparazione tra le ODV e gli altri ETS per  la  ragione  «puramente

formale» della possibilita’, per le  prime,  di  avvalersi  anche  di

lavoratori dipendenti e, per i secondi,  anche  di  volontari,  cosi’

obliterando la «distanza concettuale» che intercorrerebbe tra la mera

facolta’, per gli ETS, di avvalersi  di  volontari,  e  l’obbligo  di

operare prevalentemente con l’apporto di  volontari,  che  graverebbe

soltanto sulle ODV.

    Inoltre, il carattere  prevalentemente  volontario  del  servizio

reso dalle ODV starebbe «alla base [anche] della disciplina  speciale

– e derogatoria del principio di  concorrenza  –  dettata»  dal  cod.

terzo settore a favore delle ODV negli artt.  56  e  57,  in  ordine,

rispettivamente,  all’affidamento  loro  riservato  di  «attivita’  o

servizi sociali di interesse generale, se piu’ favorevoli rispetto al

ricorso al mercato» e, in via prioritaria, del «servizio di trasporto

sanitario di  emergenza  e  urgenza»,  per  il  quale  risulterebbero

necessari gli acquisti considerati dalla norma censurata.

    Dalla regola prevista per tali  convenzionamenti,  in  base  alla

quale le ODV potrebbero ricevere  esclusivamente  il  rimborso  delle

spese effettivamente sostenute e documentate per  i  servizi  resi  –

che, invece, gli altri ETS  renderebbero  «in  termini  schiettamente

professionali»  –  l’amicus  ricava  una  ulteriore  conferma   della

irriducibilita’ del rispettivo regime giuridico.

    Infine, non fondata sarebbe anche la questione riferita  all’art.

76 Cost. Al riguardo, l’opinione ritiene che il criterio direttivo di

cui all’art. 4, comma 1, lettera b), della legge n. 106  del  2016  –

nella parte in cui chiede di individuare le  attivita’  di  interesse

generale che caratterizzano gli ETS, il cui svolgimento  «costituisce

requisito per l’accesso alle agevolazioni previste dalla normativa» –

non imporrebbe di individuare le attivita’ che «caratterizzano tutti»

gli ETS, «ben potendo alcune di tali  attivita’  per  il  modo  dello

svolgimento risultare pertinenti  in  modo  specifico  ad  alcuni  di

essi».

    6.- Con memoria tempestivamente depositata  la  Fondazione  Catis

rimarca che le peculiarita’  strutturali  delle  ODV  non  potrebbero

giustificare il criterio  che  consente  loro  di  usufruire  in  via

esclusiva di un incentivo di carattere generale, «tanto piu’ che esso

[sarebbe] strettamente funzionale al raggiungimento di uno scopo  che

rientra tra quelli perseguibili da tutti gli ETS».

                       Considerato in diritto

    1.- Con ordinanza del 9 novembre 2020 (reg. ord. n. 69 del 2021),

il Consiglio di Stato,  sezione  terza,  ha  sollevato  questioni  di

legittimita’ costituzionale dell’art. 76 del  decreto  legislativo  3

luglio 2017, n. 117, recante  «Codice  del  Terzo  settore,  a  norma

dell’articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno  2016,  n.

106», in riferimento complessivamente agli artt. 2, 3, 4, 9, 18, 76 e

118, quarto comma, della Costituzione, nella  parte  in  cui  riserva

alle  organizzazioni  di  volontariato  (d’ora  in  avanti:  ODV)   i

contributi  per  l’acquisto  di  autoambulanze,  di  autoveicoli  per

attivita’ sanitarie e di beni strumentali, escludendo gli altri  enti

del Terzo settore  (d’ora  in  avanti:  ETS)  svolgenti  le  medesime

attivita’ di interesse generale.

    Il Consiglio di Stato e’ chiamato a decidere  l’appello  proposto

dalla  Fondazione  Catis,  attiva  nel  settore  del   soccorso   con

autoambulanze, nei  confronti  della  sentenza  che  ha  parzialmente

rigettato il ricorso avverso sia il decreto ministeriale  recante  le

modalita’ di attuazione delle disposizioni del censurato art. 76, sia

le linee guida del procedimento per l’erogazione  dei  contributi  da

questo  previsti  con  riferimento  all’annualita’  2017;  gli   atti

impugnati l’avrebbero infatti esclusa, al pari degli  altri  ETS  non

aventi la struttura tipica delle ODV,  dalle  provvidenze  economiche

per l’acquisto di autoambulanze e  di  beni  strumentali  da  adibire

all’attivita’ istituzionale.

    Il rimettente ritiene le questioni rilevanti poiche’, da un lato,

l’appello della Fondazione ripropone  le  censure  di  illegittimita’

costituzionale dell’art. 76 cod. terzo settore, rigettate dal giudice

di primo grado, e,  dall’altro,  tale  disposizione  rappresenterebbe

l’unica base giuridica dei provvedimenti oggetto del giudizio.

    1.1.- Ad avviso del giudice a quo, il citato art. 76,  riservando

il contributo per l’acquisto di autoambulanze solo alle ODV,  avrebbe

alterato in maniera sostanziale la precedente disciplina in  materia,

contestualmente sostituita, dal momento che un contributo simile  era

stato introdotto gia’ dall’art. 96, comma 1, della legge 21  novembre

2000, n. 342 (Misure in materia fiscale), che  lo  riconosceva  pero’

tanto in favore delle ODV, quanto delle organizzazioni non  lucrative

di utilita’ sociale (onlus).

    La norma censurata esprimerebbe dunque una scelta di  favore  per

le ODV, che tuttavia  il  rimettente  considera  non  rispettosa  del

canone di ragionevolezza di cui all’art. 3 Cost.,  non  rilevando  in

senso contrario che, come  affermato  dalla  sentenza  appellata,  il

numero dei volontari in tale categoria di ente deve essere  superiore

a quello dei lavoratori dipendenti, laddove le fondazioni e gli altri

ETS potrebbero avvalersi di volontari, ma senza che  questi  superino

il numero dei dipendenti.

    Secondo il Consiglio di Stato, infatti, la presenza di lavoratori

dipendenti  non  si  porrebbe  in  termini  di  alternativita’  e  di

contrapposizione poiche’, invece, la  relativa  disciplina  contenuta

nel cod. terzo settore evidenzierebbe il forte avvicinamento tra tali

enti, tanto da darsi  in  concreto  il  caso  «di  ODV  e  ONLUS  con

l’identica struttura organizzativa  costituita  da  meta’  lavoratori

dipendenti e meta’ operatori volontari».

    Inoltre,   mentre   la   presenza   di   lavoratori    dipendenti

nell’organizzazione  dell’ente  potrebbe   giustificare   «discipline

differenziate riferite a quello specifico aspetto (quali agevolazioni

previdenziali, assicurative, retributive)», essa  «appar[irebbe]  del

tutto  neutrale  rispetto  all’acquisto  di  beni  strumentali   allo

svolgimento dell’attivita’ di utilita’ sociale dell’ente».

    In ogni caso, il rimettente  richiama  l’orientamento  di  questa

Corte, espresso in particolare nella sentenza n. 277  del  2019,  che

escluderebbe la possibilita’ di differenziare  il  trattamento  degli

ETS sulla base dello status giuridico di dette organizzazioni.

    1.2.-  L’ordinanza   aggiunge   che   in   considerazione   della

connessione tra la descritta censura di irragionevolezza e  l’«ambito

sanitario», nel quale  si  collocherebbe  la  norma  che  dispone  il

beneficio, il riferimento  al  parametro  di  cui  all’art.  3  Cost.

andrebbe integrato «con il sintetico richiamo agli articoli 2  (nella

parte in  cui  tutela  i  diritti  della  persona  nell’ambito  delle

formazioni sociali), 4 (nella parte in cui  protegge  il  lavoro),  9

(per la promozione  della  ricerca  tecnica),  18  (per  la  garanzia

dell’associazionismo, in qualsiasi  forma  giuridica)  e  118,  comma

quarto  (per   l’affermazione   del   principio   di   sussidiarieta’

orizzontale)» Cost.; l’art. 76 cod. terzo settore  violerebbe  dunque

anche tali parametri costituzionali.

    1.3.- Infine, con una ulteriore censura, il giudice a quo lamenta

che il citato art. 76  non  rispetterebbe  i  principi  e  i  criteri

direttivi contenuti nella legge 6 giugno  2016,  n.  106  (Delega  al

Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e  per

la disciplina del servizio civile universale), in  particolare  negli

artt. 1, comma  2,  lettera  b),  e  4,  comma  1,  lettera  b);  per

l’effetto, sarebbe violato l’art. 76 Cost.

    Il criterio  direttivo  di  cui  alla  seconda  delle  richiamate

previsioni della  legge  delega  –  richiedendo  di  «individuare  le

attivita’ di interesse generale che caratterizzano gli enti del Terzo

settore, il cui svolgimento […] costituisce requisito per l’accesso

alle agevolazioni previste dalla normativa […]» – non  ammetterebbe

«differenziazioni   collegate   alla   diversa   natura    soggettiva

dell’ente», invece introdotte dal censurato art. 76.

    L’ordinanza afferma, da ultimo, che lo stesso criterio di  delega

«richiam[erebbe] puntualmente la legislazione previgente, fra cui  il

decreto n. 460/1997, che prevedeva le agevolazioni per l’acquisto  di

autoambulanze  anche  in  favore  delle  ONLUS»;  il  riordino  e  la

razionalizzazione dei benefici economici gia’  esistenti,  «pertanto,

non avrebbe potuto prevedere la radicale e  generalizzata  esclusione

dal contributo di intere categorie di enti quali le ONLUS».

    2.-   In   via   preliminare,   e’   fondata    l’eccezione    di

inammissibilita’ proposta dal Presidente del Consiglio dei  ministri,

per genericita’ delle censure in riferimento agli artt. 2, 4, 9, 18 e

118, quarto comma, Cost.

    L’ordinanza di rimessione si limita infatti a richiamare  in  via

cumulativa i parametri indicati, i quali integrerebbero il  parametro

di cui all’art. 3 Cost. per il solo fatto che gli incentivi  previsti

dalla   norma   censurata   afferirebbero   all’«ambito   sanitario»;

affermazione,  quest’ultima,  insieme  generica  e  insufficiente   a

motivare le ragioni dell’asserito contrasto con ciascuna delle  dette

previsioni costituzionali (ex plurimis, sentenze n. 181 e n.  87  del

2021; ordinanza n. 159 del 2021).

    Le questioni cosi’ sollevate sono dunque inammissibili.

    3.- Nell’esame del merito va trattata per prima la questione  che

lamenta la violazione dell’art. 76 Cost., in relazione a due principi

e criteri direttivi della legge n. 106 del 2016 che  ha  delegato  al

Governo l’adozione del cod. terzo settore. Si tratta, infatti, di una

censura «logicamente prioritaria, poiche’ incidente sul  piano  delle

fonti» (sentenza n. 142 del 2020).

    Tale questione non e’ fondata.

    Il rimettente richiama a sostegno della censura essenzialmente il

criterio direttivo di cui all’art. 4,  comma  1,  lettera  b),  della

legge citata, ma questo e’ rivolto in via principale a  orientare  il

legislatore delegato nell’individuazione delle attivita’ di interesse

generale e solo in via mediata coinvolge le disposizioni agevolative.

    Inoltre,  lo  stesso  collegamento  che  pur  indirettamente   si

stabilisce tra le prime e le  seconde  va  in  ogni  caso  letto  nel

contesto sistematico della stessa legge delega, dove altri principi e

criteri direttivi ben ammettono margini  di  differenziazione  tra  i

diversi tipi di ETS.

    A questo riguardo, infatti,  da  un  lato,  l’art.  5,  comma  1,

lettera a), prevede che vengano riconosciute e favorite  «all’interno

del Terzo  settore,  le  tutele  dello  status  di  volontario  e  la

specificita’ delle organizzazioni di volontariato di cui  alla  legge

11 agosto 1991,  n.  266,  e  di  quelle  operanti  nella  protezione

civile»; dall’altro, l’art. 9, comma 1,  lettera  m),  relativo  alla

revisione della disciplina riguardante le onlus, richiede  che  siano

«fatte  salve  le  condizioni  di  maggior   favore   relative   alle

organizzazioni di volontariato».

    Entrambi  i  richiamati  criteri  direttivi,  che  concorrono   a

«individuare la ratio della  delega»  (sentenza  n.  142  del  2020),

consentono di concludere per la  non  fondatezza  della  censura  del

rimettente, poiche’ il legislatore delegato, limitando, nell’art.  76

cod. terzo settore, il  “contributo  ambulanze”  alle  sole  ODV,  ha

inteso riferirsi alla specificita’ di questi enti e salvaguardare  la

previsione di maggior  favore  a  loro  comunque  riconosciuta  dalla

omologa misura che era gia’ prevista dall’art.  96,  comma  1,  della

legge n. 342 del 2000.

    4.- Neppure la questione di legittimita’ costituzionale dell’art.

76 cod. terzo settore, sollevata in riferimento all’art. 3 Cost.,  e’

fondata.

    Occorre premettere che il cod. terzo settore  ha  introdotto  una

definizione unitaria di ETS: tale qualifica, infatti, e’ riservata ai

soli enti iscritti nel registro unico nazionale  del  Terzo  settore,

destinatari di uno specifico sistema di favor  e  oneri,  diverso  da

quello di  tutti  gli  altri  enti  che  pur  svolgono  attivita’  di

interesse generale (sentenza n. 131 del 2020).

    Questo insieme e’ «definito dall’art. 4 CTS, in forza  del  quale

costituiscono il Terzo settore gli enti che rientrano  in  specifiche

forme organizzative tipizzate (le organizzazioni di volontariato,  le

associazioni  di  promozione  sociale,  gli  enti  filantropici,   le

societa’ di mutuo soccorso, le reti associative, le imprese sociali e

le cooperative sociali) e gli altri enti “atipici”  (le  associazioni

riconosciute o non riconosciute, le fondazioni e gli  altri  enti  di

diritto privato diversi dalle societa’) che perseguono, “senza  scopo

di lucro, […]  finalita’  civiche,  solidaristiche  e  di  utilita’

sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva  o  principale,  di

una o piu’  attivita’  di  interesse  generale  in  forma  di  azione

volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi,  o  di

mutualita’ o di produzione o  scambio  di  beni  o  servizi”,  e  che

risultano “iscritti nel registro unico nazionale del Terzo  settore”»

(sentenza n. 131 del 2020).

    In questi termini, il cod. terzo settore ha svolto senz’altro una

funzione unificante, diretta a ordinare e a riportare a  coerenza  la

disciplina  degli  ETS,  superando  le  precedenti  frammentazioni  e

sovrapposizioni.

    Tuttavia cio’ non si e’ risolto in una indistinta omologazione di

tutti  gli  ETS.  All’interno  del   perimetro   legale   di   questa

definizione, infatti, sono  rimaste  in  vita  specifiche  e  diverse

caratterizzazioni dei modelli organizzativi, al punto  che  sono  gli

enti nella loro autonomia a individuare,  variandola  se  necessario,

quella che meglio  consente,  secondo  la  storia  e  l’identita’  di

ciascuno, il raggiungimento dei propri fini istituzionali.

    Permangono,  inoltre,  anche  differenziazioni  nei   regimi   di

sostegno pubblico che si giustificano in ragione di diversi  fattori,

tra  cui  anche  quello  della  specifica  dimensione   che   assume,

strutturalmente, l’apporto della  componente  volontaria  all’interno

dei suddetti enti.

    5.- In particolare, i tratti caratterizzanti  del  sistema  degli

ETS sono il perseguimento del bene comune (art. 1), lo svolgimento di

attivita’ di interesse generale (art. 5) senza  perseguire  finalita’

lucrative  soggettive  (art.  8),  la   soggezione   a   un   sistema

pubblicistico di registrazione  (art.  11)  e  a  rigorosi  controlli

(artt. da 90 a 97).

    Cio’ radica  tale  sistema  in  una  dimensione  che  attiene  ai

principi  fondamentali   della   nostra   Costituzione,   in   quanto

espressione  di  un  pluralismo  sociale  rivolto  a  perseguire   la

solidarieta’  che  l’art.  2  Cost.  pone  «tra  i  valori   fondanti

dell’ordinamento giuridico» (sentenza n. 75 del 1992) e a  concorrere

all’«eguaglianza  sostanziale  che   consente   lo   sviluppo   della

personalita’, cui si riferisce il secondo  comma  dell’art.  3  della

Costituzione» (sentenza n. 500 del 1993).

    Proprio in quanto tale, questo sistema e’  valorizzato  ai  sensi

del principio di sussidiarieta’  orizzontale  di  cui  all’art.  118,

quarto comma, Cost.,  fino  a  dar  vita,  nell’art.  55  cod.  terzo

settore, a un modello di «amministrazione condivisa» tra gli ETS e le

pubbliche amministrazioni (sentenza n. 131 del 2020).

    In questi termini,  poiche’  l’attivita’  di  interesse  generale

svolta senza fini di lucro da tali  enti  realizza  anche  una  forma

nuova e indiretta di concorso alla spesa pubblica  (cio’  che  deriva

dal necessario reinvestimento degli utili in  attivita’  orientate  a

una funzione sociale), il Titolo X (Regime  fiscale  degli  enti  del

terzo settore) del cod. terzo settore prevede misure di  agevolazione

fiscale che, sebbene con rilevanti diversita’  quanto  a  intensita’,

forme e modi,  interessano  pero’,  in  ogni  caso,  tutti  gli  ETS,

comprese le imprese sociali – anche se per queste  ultime  le  misure

piu’ consistenti sono previste nel decreto legislativo 3 luglio 2017,

n. 112, recante «Revisione della disciplina  in  materia  di  impresa

sociale, a norma dell’articolo 1, comma 2, lettera c) della  legge  6

giugno 2016, n. 106», specificamente concernente il loro status -.

    L’esigenza di una disciplina unitaria  diviene  invece  recessiva

nella disciplina del Capo IV (Delle risorse finanziarie)  del  Titolo

VIII (Della promozione e del sostegno degli Enti del Terzo  Settore),

che,  anche  razionalizzando  forme  di  finanziamento  preesistenti,

identifica un ambito dove e’  prevalente  l’elemento  attinente  alla

tipologia organizzativa, al punto che la  normativa  in  oggetto  non

riferisce alle imprese sociali alcuna  forma  di  contributo  statale

diretto, riservandola esclusivamente ad altri ETS.

    6.-  Cosi’  avviene  nella   disposizione   censurata   che,   in

particolare, destina una quota  delle  risorse  finanziarie  previste

dall’art. 73 cod. terzo  settore  per  l’acquisto  di  autoambulanze,

autoveicoli per attivita’ sanitarie e beni  strumentali  al  sostegno

delle attivita’ di interesse generale svolte dalle sole ODV.

    Proprio su questa differenziazione  si  attesta  la  censura  del

giudice a quo, diretta  a  vedere  ristabilita  la  prevalenza  della

disciplina unitaria e a contestare la ragionevolezza  della  suddetta

limitazione a discapito degli altri ETS.

    Nell’esame a cui la sollecita  il  rimettente,  questa  Corte  e’

quindi chiamata a verificare se nella  ratio  della  norma  censurata

siano ravvisabili elementi  in  grado  di  giustificare  tale  filtro

selettivo.

    7.- In questa prospettiva occorre innanzitutto rilevare  che,  in

forza dell’art. 32, comma 1, cod. terzo settore, «[l]e organizzazioni

di volontariato sono enti del Terzo settore costituiti […], per  lo

svolgimento  prevalentemente  in  favore  di  terzi  di  una  o  piu’

attivita’ di cui  all’articolo  5,  avvalendosi  in  modo  prevalente

dell’attivita’ di volontariato dei propri associati o  delle  persone

aderenti agli enti associati».

    Tale prevalenza dell’attivita’ di volontariato assume un  rilievo

centrale, perche’ incide anche sul sistema di finanziamento, come del

resto conferma l’art. 33, comma 3, cod. terzo  settore,  che  vincola

espressamente  le  ODV  a  ricevere,  per  l’attivita’  di  interesse

generale prestata, «soltanto il rimborso delle  spese  effettivamente

sostenute e documentate».

    Si tratta, in realta’, di un vincolo in qualche modo collegato al

principio generale secondo cui «[l]’attivita’ del volontario non puo’

essere  retribuita  in  alcun  modo  nemmeno  dal  beneficiario.   Al

volontario possono essere  rimborsate  dall’ente  del  Terzo  settore

tramite il quale svolge l’attivita’ soltanto le spese  effettivamente

sostenute  e  documentate  per  l’attivita’  prestata,  entro  limiti

massimi  e  alle  condizioni  preventivamente   stabilite   dall’ente

medesimo.  Sono  in  ogni  caso  vietati  rimborsi  spese   di   tipo

forfetario» (art. 17, comma 3, cod. terzo settore).

    In altri  termini,  la  necessaria  prevalenza  della  componente

volontaristica nella struttura costitutiva delle ODV  si  associa  al

fatto che la disciplina dell’attivita’ di interesse generale di  tali

enti e’ permeata da un vincolo particolarmente  stringente  anche  in

relazione al modo di svolgimento della stessa, preordinato a esaltare

quella  caratteristica  di  gratuita’  che  connota  l’attivita’  del

volontario.

    Cio’ non e’ «neutrale» come, invece,  sostenuto  dal  rimettente,

perche’  preclude  alle  ODV  la  possibilita’  di   ottenere   dallo

svolgimento dell’attivita’ di interesse generale margini positivi  da

destinare all’incremento dell’attivita’  stessa  (salvo  che  per  le

attivita’ diverse di cui all’art. 6 cod.  terzo  settore,  che  pero’

possono essere solo «secondarie e strumentali rispetto alle attivita’

di interesse generale»), a differenza, in particolare, delle  imprese

sociali (qualifica che puo’ essere ottenuta anche dalle  fondazioni),

che possono percepire forme di corrispettivo  dai  destinatari  delle

prestazioni rese.

    Sussiste quindi una definita linea  di  demarcazione  all’interno

della pur unitaria categoria degli ETS: e’ ben vero  che  quelli  che

scelgono di svolgere attivita’ economica  –  accettando  i  correlati

vincoli,  primo  dei  quali  la  rinuncia  alla  massimizzazione  del

profitto –  possono  essere  considerati  operatori  di  un  “mercato

qualificato”, quello della welfare society, distinto  da  quello  che

invece risponde al fine di lucro. Tuttavia,  rimane  fermo  che  tali

soggetti hanno la possibilita’ di ricevere un  corrispettivo  per  il

servizio reso e quindi, anche in tal modo, procurarsi le risorse, cui

fa riferimento la  norma  censurata,  necessarie  all’acquisto  degli

automezzi e dei beni  strumentali  al  sostegno  delle  attivita’  di

interesse generale. Possibilita’ che invece e’ preclusa, come  si  e’

visto, alle ODV.

    8.- Tali aspetti non sono, in realta’,  ignorati  dal  rimettente

che, tuttavia, li considera insufficienti a giustificare l’esclusione

degli altri ETS, sull’assunto che di fatto  anche  questi  potrebbero

avere una «identica struttura […] costituita  da  meta’  lavoratori

dipendenti e meta’ operatori volontari».

    L’obiezione, pero’, in questi termini non  e’  corretta,  perche’

alle ODV e’ normativamente imposta, come scelta non  derogabile,  una

specifica  proporzione  interna:  l’art.  33,  comma  1,  cod.  terzo

settore, prescrive chiaramente – peraltro  dopo  aver  stabilito  che

possono si’ assumere lavoratori dipendenti,  ma  solo  entro  precisi

limiti di carattere “qualitativo”, cioe’ «occorrenti a qualificare  o

specializzare l’attivita’ svolta» – che «[i]n ogni  caso,  il  numero

dei lavoratori impiegati nell’attivita’ non puo’ essere superiore  al

cinquanta per cento del numero dei volontari».

    Se quindi la regola generale  e’  che  tutti  gli  ETS  «possono»

avvalersi di volontari (art. 17, comma 1, cod.  terzo  settore),  una

regola specifica impone alle ODV di avvalersene «in modo  prevalente»

(art. 32, comma 1,  cod.  terzo  settore).  Nel  caso  delle  imprese

sociali, in particolare, la regola e’ oltretutto ribaltata, in quanto

queste possono avvalersi di volontari, ma il numero degli stessi  non

puo’ superare quello dei lavoratori (art. 13, comma 2, del d.lgs.  n.

112 del 2017).

    8.1.- Una prima ratio della norma censurata  si  rivela,  quindi,

quella di sostenere enti che non  dispongono  della  possibilita’  di

pattuire, per il  servizio  reso  tramite  l’attivita’  di  interesse

generale, una remunerazione in grado di permettere  l’acquisto  o  il

rinnovo di automezzi e beni materiali strumentali.

    Un’ulteriore ragione attiene poi alla  centralita’  che  il  cod.

terzo settore assegna alla figura del volontario.

    Questo infatti e’ oggetto di una definizione  positiva  nell’art.

17, comma 2, dove si evidenzia che il volontario e’ «una persona che,

per sua libera scelta, svolge attivita’ in favore della  comunita’  e

del bene comune»; si prevede poi non solo che  tutti  «gli  enti  del

Terzo settore possono avvalersi di volontari nello svolgimento  delle

proprie attivita’» (art. 17, comma  1),  ma  si  attivano,  altresi’,

strumenti per «promuovere e rafforzare la presenza ed  il  ruolo  dei

volontari negli enti del Terzo settore» (art. 63, comma  1);  infine,

si  fa  carico  a  tutte  le  «amministrazioni   pubbliche   di   cui

all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30  marzo  2001,  n.

165» del compito di diffondere la «cultura  del  volontariato»  (art.

19, comma 1).

    La descritta valorizzazione del volontariato ha  solide  ragioni:

questa Corte proprio in riferimento a tale forma di impegno civico ha

affermato che la persona  e’  «chiamata  ad  agire  non  per  calcolo

utilitaristico o per imposizione di un’autorita’,  ma  per  libera  e

spontanea espressione della profonda socialita’ che  caratterizza  la

persona stessa» (sentenza n. 75 del 1992).

    Si  tratta  della  sottolineatura  di  un  «modello  fondamentale

dell’azione positiva e responsabile dell’individuo» (sentenza  n.  75

del 1992), che ha assunto carattere sistematico nella  giurisprudenza

di questa Corte, portando a evidenziare come all’origine  dell’azione

volontaria vi sia l’emergere della natura relazionale  della  persona

umana che, nella ricerca di senso alla propria esistenza,  si  compie

nell’apertura al bisogno dell’altro (sentenze n. 131 del  2020  e  n.

228 del 2004).

    In  tal  modo   il   volontariato   costituisce   una   modalita’

fondamentale di partecipazione civica e di  formazione  del  capitale

sociale delle istituzioni democratiche,  al  punto  che  risulterebbe

paradossale penalizzare proprio gli  enti  che  strutturalmente  sono

caratterizzati in misura prevalente da volontari, a causa del  limite

del mero rimborso delle spese.

    Non appare quindi  irragionevole,  ne’  discriminatorio,  che  il

contributo oggetto della norma censurata sia accessibile solo  a  ETS

caratterizzati dal vincolo normativo alla prevalenza dei volontari  e

dal connesso principio di gratuita’, con esclusione degli altri  enti

per i quali  tale  previsione  non  sussiste  e  che  quindi  possono

pattuire remunerazioni con cui autonomamente finanziare l’acquisto  o

il rinnovo dei beni considerati nella norma censurata.

    Il filtro selettivo stabilito  da  quest’ultima  appare  pertanto

coerente, per i motivi illustrati, con la ratio della stessa.

    9.- In questi termini, la norma  in  questione  si  distingue  da

quelle oggetto di precedenti giudizi  di  questa  Corte,  relativi  a

disposizioni regionali che ricollegavano strettamente contribuzioni e

convenzioni pubbliche al profilo oggettivo di una specifica attivita’

incentivata, al punto da rendere irragionevole la discriminazione tra

gli  ETS  fondata  esclusivamente  sul  dato  formale  dello  «status

giuridico» di dette organizzazioni (sentenze n. 52 del 2021 e n.  277

del 2019).

    Nella previsione qui in  esame,  infatti,  e’  la  connotazione

sostanziale a rendere ragione del contributo in questione, rivolto a

enti in cui strutturalmente e’ prevalente la componente dei volontari

e che, in forza  della  limitazione  al  rimborso  delle  spese,  non

potrebbero altrimenti  reperire  le  risorse  finanziarie  necessarie

all’acquisto o alla sostituzione degli automezzi e degli altri mezzi

strumentali.

    Rileva quindi, a differenza di quei precedenti, una  giustificata

connessione  tra  la  specifica  condizione  che  caratterizza   tali

soggetti e la ratio della misura di sostegno.

    10.- Nel giungere a tale  conclusione  di  non  fondatezza  della

questione sollevata nell’odierno giudizio, tuttavia, questa Corte non

puo’ non segnalare al legislatore che anche altri ETS si trovano o si

possono trovare in  una  condizione  ragionevolmente  assimilabile  a

quella delle ODV. In particolare, cio’ vale per  le  associazioni  di

promozione sociale che, in forza dell’art. 35, comma  1,  cod.  terzo

settore,  condividono  il   medesimo   requisito   della   necessaria

prevalenza dell’operare volontario delle persone associate;  difatti,

nell’impianto  sistematico  del  citato  codice,  proprio  in  virtu’

dell’esistenza del  medesimo  carattere  strutturale,  le  ODV  e  le

associazioni di  promozione  sociale  vengono  accomunate  sul  piano

dell’accesso a specifici regimi, come, ad esempio, nell’art.  56,  in

relazione alle convenzioni; nell’art. 67,  relativamente  all’accesso

al  credito  agevolato;  nell’art.  68,  in  relazione   ai   crediti

privilegiati;  nell’art.  72,  in  riferimento  al  finanziamento  di

progetti.

    Del  resto,  anche  le  recenti  Linee  guida  sul  rapporto  tra

pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore negli artt. 55-57

del d.lgs. n. 117/2017 (codice  del  Terzo  settore),  approvate  con

decreto del Ministro del lavoro e delle politiche  sociali  31  marzo

2021, n.  72,  specificano  che  ODV  e  associazioni  di  promozione

sociale,  avvalendosi  «prevalentemente  dell’attivita’  dei   propri

associati-volontari»,   esprimono   «una   connotazione    di    tipo

solidaristico  piu’  marcata  rispetto  agli  altri  enti  del  Terzo

settore».

    Appare  quindi  auspicabile  che  il  legislatore  intervenga   a

rivedere in termini meno rigidi il filtro  selettivo  previsto  dalla

norma censurata in modo da permettere l’accesso alle relative risorse

anche a  tutti  quegli  ETS  sulla  cui  azione  –  per  disposizione

normativa, come nel caso delle associazioni di promozione sociale,  o

per la concreta scelta organizzativa dell’ente  di  avvalersi  di  un

significativo numero di volontari rispetto a quello dei dipendenti  –

maggiormente si riflette la portata generale dell’art. 17,  comma  3,

cod. terzo settore, per cui al volontario possono  essere  rimborsate

«soltanto  le  spese  effettivamente  sostenute  e  documentate   per

l’attivita’ prestata».

per questi motivi

                       LA CORTE COSTITUZIONALE

    1)  dichiara   inammissibili   le   questioni   di   legittimita’

costituzionale dell’art. 76 del decreto legislativo 3 luglio 2017, n.

117, recante «Codice del Terzo  settore,  a  norma  dell’articolo  1,

comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n.  106»,  sollevate,

in riferimento agli artt. 2, 4, 9, 18  e  118,  quarto  comma,  della

Costituzione, dal Consiglio di Stato, sezione terza, con  l’ordinanza

indicata in epigrafe;

    2)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita’

costituzionale dell’art. 76 del d.lgs. n. 117 del 2017, sollevata, in

riferimento all’art. 76 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione terza,

con l’ordinanza indicata in epigrafe;

    3)  dichiara   non   fondata   la   questione   di   legittimita’

costituzionale dell’art. 76 del d.lgs. n. 117 del 2017, sollevata, in

riferimento all’art. 3 Cost., dal Consiglio di Stato, sezione  terza,

con l’ordinanza indicata in epigrafe.

    Cosi’ deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,

Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2022.

                                F.to:

                     Giuliano AMATO, Presidente

                      Luca ANTONINI, Redattore

             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria     Depositata in Cancelleria il 15 marzo 2022.